7王建勋:美国国父们的有限政府思想过时了?|双子星公主第三部6

王建勋:美国国父们的有限政府思想过时了? [摘要]联邦与邦联的重大区别之一是,它是建立在公民个人基础之上的,就是说,它统治的对象是个人,而不是各州或者各邦。本期作者:王建勋(中国政法大学副教授)前一段时间,《联邦党人文集》火了一阵子,至少是它的书名。当时,大众媒体上出现了不少评论文章,虽然不乏真知灼见,但也存在着一些误读和误解,有些还非常离谱,值得唠叨几句。联邦政府≠中央集权政府第一种误读是,将《联邦党人文集》或者美国国父们1787年要建立的新政府,视为中央集权政府。这是一个极大的误解。之所以会产生这个误解,大抵是由于美国当时是从邦联走向联邦,从一个比较松散的政府走向一个更加强有力的政府,从一个低效无能的政府走向一个更有活力的政府。美国国父们的意图,或者说,《联邦党人文集》的要旨,决不是要建立一个中央集权政府。要明白这一点,需要理解三种不同政体之间的区别,即邦联、联邦、中央集权(单一制或者大一统)三者之间的区别。简单地说,邦联就是各邦之间的联合,是各邦之间的结盟,各邦拥有完全主权,邦联政府的统治对象是各邦。邦联是一种比较松散的联盟,历史上国与国之间的结盟大多是这种性质的政体,国联和联合国亦属此类。美国1781-1789之间的政体,就是一个典型的邦联,其标志是以《邦联条例》作为其宪法。美国的邦联政府只有立法机关,没有执法和司法机关,没有总统和邦联法院。这种政体的根本缺陷在于,如果各邦不履行自己的义务——比如缴税,那么,只能诉诸武力解决,无法通过和平的方式执行法律和解决纠纷。其实,严格意义上讲,邦联不是一个政府,而是一个政府之间的联合。美国国父们正是对这样一种政体不满意,或者说,认识到这种政体不能保护他们从大英帝国争取过来的自由和安全,所以,他们决定摈弃邦联,建立一个联邦政体。联邦与邦联的重大区别之一是,它是建立在公民个人基础之上的,就是说,它统治的对象是个人,而不是各州或者各邦。在联邦政体下,联邦政府与各邦政府分享主权,联邦政府有自己的立法、行政和司法机构。从这个意义上讲,联邦政体比邦联政体更加紧密,比邦联政府更加强有力,更加有活力。但是,我们决不能推论说,联邦政体就是一个中央集权政体,它们是两种完全不同的政体类型。中央集权政体,也可叫“单一制政体”或者“大一统政体”,与联邦政体的根本区别之一在于,前者由中央政府垄断主权,地方政府的权力来自中央政府的授权,或者说,地方政府是中央政府派生出来的,二者之间是一种等级隶属关系,中央政府有权撤销或者设立地方政府。根本而言,这样的国家不承认主权分享原则,它只有一个政府,即中央政府,尽管也可能存在着很多个地方政府,它通常只有一部宪法,其重要法律制度通常都是一元化的,是整齐划一的。典型的中央集权国家包括法国——尤其是历史上的法国,以及西班牙、意大利、中国等。千万不要误以为,美国既然从邦联走向了联邦,全国性政府权力变强了,它就变成了一个中央集权政府。美国国父们的目标,决不是要建立一个中央集权政府,实际上,他们要建立的是一个与中央集权政府存在根本区别的政府,他们不会赋予全国性政府完全的主权,不会赋予其至高无上的权力,他们害怕这样的政府,担心它没有分权制衡。他们建立一个联邦政体的目的,恰恰在于让联邦政府和各州政府之间实现纵向的分权制衡,加之三权分立——横向的分权制衡,为个人自由的保护提供一个“双重安全阀”(麦迪逊语)。在《联邦党人文集》中,作者经常是把中央集权政体和联邦政体对比讨论的,他们对中央集权政体的描述使用诸如“一统的”(consolidated)或者“单一的”(single)等词汇。可见,在他们心目中,这两种政体有着天壤之别。那种认为美国从邦联走向联邦即是实行中央集权的看法,实在是犯了郢书燕说的错误。麦迪逊的看法没有前后不一致对《联邦党人文集》的第二种误读是,认为麦迪逊的看法前后不一致,甚至说他是一个多变的人,其看法不足取。这种观点认为,麦迪逊在写《联邦党人文集》的时候,支持建立一个联邦政府,但是,等到1789年新政府成立之后,他跟汉密尔顿等支持联邦制的人分道扬镳了,转而反对联邦政体。这个看法是错误的,麦迪逊从来没有反对过联邦政体。的确,华盛顿总统就任之后,任命汉密尔顿当第一任财政部长,汉密尔顿采取的很多经济方面的政策和措施扩大了联邦政府的权力,遭到了麦迪逊、杰斐逊等人的反对。这种分歧和冲突也导致了美国历史上早期两大政党的形成,即联邦党和民主共和党,前者以汉密尔顿、亚当斯、华盛顿为首,后者以麦迪逊和杰斐逊为首。麦迪逊之所以反对当时的华盛顿政府和联邦党,是因为,他认为,联邦党背离了建立一个联邦政体的初衷,背离了美国宪法,大大扩张了联邦政府的权力。比如,当时,汉密尔顿主张设立美国国家银行,这在麦迪逊等人看来是不可思议的,他们认为,联邦政府决没有这种权力。麦迪逊从这种分歧中,我们可以看出来,不能简单地说麦迪逊变了,虽然有些学者认为麦迪逊确实思想发生了一些变化。大体而言,他的看法是前后一致的。在写《联邦党人文集》的时候,他之所以跟汉密尔顿、杰伊联合在一起,是因为他们都主张建立一个不同于以前邦联的政体,即联邦政体。而在第一届联邦政府成立之后,麦迪逊又担心,联邦政府的做法走得有些太远了。他从来没有说过,因为联邦政体的建立导致全国性政府权力太大,我们应该放弃联邦,回到邦联时代。毫无疑问,麦迪逊与汉密尔顿在联邦政府的权力范围上有不同的看法,对美国宪法的理解有差异,但这并不意味着,麦迪逊后来放弃了对联邦政体的支持。重点不能只划第10篇对《联邦党人文集》的第三种误读,涉及该如何阅读这本书的问题。该怎么读《联邦党人文集》?哪些篇章最重要?有人说,前面十篇最重要,其他都不重要。在我看来,这个看法是错误的。第10篇当然毫无疑问是最重要的篇章或者是最重要的篇章之一,但是,除了第10篇之外还有很多重要的篇章,比如,第14、15、39、45、51、78、79篇等,都非常重要。其实,就前10篇而言,除了第10篇之外,其他9篇并不特别重要,因为它们主要讨论的是外交、战争,而那些东西到现在已经意义不是特别大了,或者说,已经基本过时了,对政治理论方面的贡献很小。相反,后面那些讨论联邦的好处,讨论三权分立,包括国会的组织、总统的选举、司法独立和司法审查等内容的篇章,就其对政治理论的贡献而言,则是最重要的,因为它们直接涉及政体架构问题,是宪政理论的核心。谁说有限政府的理想过时了?第四种误读涉及如何看待今天的美国。有人认为,《联邦党人文集》中所讨论的政治安排与今天的美国已经完全不同,国父们的有限政府理想已经过时了,或者说,它们没有经得起时代的检验。这种看法是错误的。今天的美国和《联邦党人文集》的时代,的确存在着非常大的差距。当时,国父们考虑的最重要问题之一就是,赋予联邦政府的权力一定要非常有限,并且要列举出来,而没有列举出来的权力都保留给各州和人民。这是非常重要的一个原则或者观念,意味着他们心目当中的联邦政府是一个有限政府,它的边界非常清晰,它的所有权力都是列举的,比如,国会有18项权力,总统有6项权力,法院只有1项权力等,非常清楚。大量的权力没有写出来,没有列举出来,甚至也不可能列举出来,则归各州和人民享有。但是,今天的美国发生了翻天覆地的变化,因为建国二百多年之后,我们看到的联邦政府权力太大了,几乎无所不在。如果美国的国父们今天还活着的话,他们一定会非常生气,甚至会气死。他们无法想象,今天联邦政府会扩张得如此之大,几乎无所不在,影响到每个人的日常生活。在建国的时候,跟老百姓生活密切相关的事务通通归各州和地方政府,包括财产、婚姻、交通、教育、治安等,都跟联邦政府没关系。但是,今天我们发现,联邦政府几乎渗透到社会生活的每一个方面。当然,跟单一制国家或者中央集权国家相比,美国联邦政府的权力依然非常有限。因为你无法想象,美国联邦政府会干涉每个地方的治安问题,美国没有全国性的公安部,它的治安是归每个州、每个地方政府管理。你也很难想象,联邦政府会管理每所学校,会给每所学校规定应该上什么课程,怎么评定老师的职称等。联邦政府完全没有这些权力。但是,和200年前相比,它的权力确实大了很多,比如,联邦政府可以征收个人所得税,提供各种各样的社会保障等。这在国父们的时代是不敢想象的。为什么联邦政府的权力变大了?有很多方面的原因,有社会、经济方面的原因,还有战争方面的原因。可以说,从美国内战之后,联邦政府的权力就在扩张,甚至从林肯总统开始,联邦的权力就在变大。到19世纪后半期,随着福利国家的思潮、进步主义和社会主义观念的流行,以及罗斯福新政,特别是两次世界大战等,都让联邦政府的权力不断扩张。战争要求人财物的集中,要求命令与服从,所以,在战争状态下,人们很容易放弃自己的权利和自由,降低警惕程度,让联邦政府权力变大。但是,这种变大并不意味着美国国父们的理想或者《联邦党人文集》失败了,不意味着当初他们设计的这套制度失败了,相反,现在的政治现实、政治实践背离了美国国父们设计的政体,背离了有限政府的理念。其实,100年前的联邦政府跟现在的还完全不一样。譬如,在19世纪末的时候,美国有一个总统叫克利夫兰,这个人是民主党的总统,跟奥巴马一样。当时,得克萨斯州一些县发生旱灾,当地农民没有收成,于是一些议员就在议会里鼓动通过一个法案,要求联邦政府拨款,对这些人进行救济。这样一个法案被克利夫兰总统给否决了。他说,联邦政府没有权力干这件事情,美国宪法没授予联邦政府提供救济、帮助灾民的权力。也就是说,联邦政府超越了自己的边界。这件事才过了100年时间,很难想象奥巴马是他的同党。奥巴马鼓吹联邦政府要提供更多的社会保障,宁肯冒着巨大财政赤字的风险。从这种变化中可以看出来,不是美国国父们设计的制度有问题,并非美国宪法有致命的缺陷。从过去200年的宪政实践来看,它的基本框架依然站得住脚,没有根本性的问题。从它的宪法到现在只有27条修正案就可以看出来,它不需要根本性的变化。这27条当中前10条还是建国的时候很快就制定了,1791年通过的。也就是说,在二百多年时间里,它只有17个条文对宪法进行修正,它的基本架构依然没有太大的问题。当然,它不是完美的,天下没有完美的制度,因为人性是不完美的,人的理性是有限的,人们的认知受各种因素的限制,不可能设计出完美的宪法来。当我们审视今天的美国的时候,不要误以为是因为宪法的缺陷,是因为糟糕的宪法设计,导致他们今天有这样的后果,而是因为战争以及进步主义、福利国家的思潮等,导致了联邦政府权力的扩张。事实上,所有的政府都有扩张的本性,因为这是权力的特质,只要是权力就容易扩张。要确保一个政府的权力待在宪法的框架内,或者说,不超越宪法为它划定的边界,不仅需要良好的宪法架构或者良好的文本,而且需要民众坚持不懈地抵制权力扩张的企图,需要人们对权力扩张时刻保持高度警惕。必须记住,自由不是一劳永逸的。千万不要以为有一天我们得到了自由之后,我们就可以什么事都不做了,就高枕无忧了,不再需要天天对权力进行提防、天天监督着政府的行动,不是的。托克维尔在《论美国民主》中告诉我们民情的重要性,虽然法律制度对于维系美国民主来说很重要,但最重要的还是民情,那就是,生活在这个社会当中人们的行为方式、思考问题的方式等,用托克维尔的话说就是,人们的心智习惯。这才是真正决定一个国家是不是可以长久保有自由的秘诀。(作者:王建勋;编辑:张宁;文中小标题系编者所加。本文系腾讯思享会独家约稿,未经许可,其它媒体不得转载。)作者简介王建勋,先后毕业于兰州大学、北京大学和(美国)印第安纳大学,获政治学博士学位,现为中国政法大学法学院副教授;研究旨趣主要为宪政理论与古典自由主义传统,译有《美国联邦主义》(上海三联2003年版),编有《大家西学:自治二十讲》(天津人民2008年版),发表学术论文若干,并撰有大量时评文章。腾讯思享会独家稿件,未经授权,其它媒体不得转载。欢迎朋友们转发本文至个人朋友圈,分享思想之美!关注我们,可在微信里搜索ThinkerBig添加公众号,或长按下方二维码识别添加订阅。